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张晓明:以制度自信推进有香港特色的普选
2015/05/04

  

  今日,香港中联办主任张晓明在香港《文汇报》、《大公报》发表题为《以制度自信推进有香港特色的普选》的署名文章。全文如下:

以制度自信推进有香港特色的普选

张晓明

  香港政改已进入关键阶段。422,特区政府公布了有关2017年行政长官普选办法的方案。该方案能否获得立法会全体议员三分之二以上多数支持通过,至迟7月将见分晓。目前,围绕普选方案的争论仍在持续。此时此际,无论是手握表决权的立法会议员,还是有权投票选举立法会议员的广大市民,理性地思考香港的普选制度从哪里来、与其它地方的普选制度为什么会有不同、究竟什么样的普选制度真正适合香港等基本问题,细心琢磨其中的基本道理,对于正本清源、凝聚共识、务实取态、促成普选,相信是有帮助的。

行政长官普选制度源自基本法

  香港特别行政区的行政长官普选制度是基本法最先规定的。1984年签署的《中英联合声明》并没有提及“普选”二字,只是规定行政长官“在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命”。1985年基本法起草工作开始后,在起草委员会内部和香港社会上,围绕行政长官产生办法包括普选办法讨论过多种方案。经深入比较并吸纳各方合理意见后,1990年颁布的基本法第45条第二款作了如下规定:“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”这一规定不仅确定了行政长官普选的目标,也确定了普选的基本制度模式——提名委员会提名+全社会一人一票选举,还确定了制定普选制度必须遵循的基本原则——根据香港特别行政区的实际情况而制定。香港回归进入第10年时,2007年全国人大常委会通过《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》,明确2017年可以实行行政长官普选,行政长官由普选产生后,立法会全体议员可以实行普选产生的办法。2014831,全国人大常委会又通过了《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》,进一步规定了行政长官普选制度的基本框架和核心要素,标志着香港特别行政区行政长官普选基本制度的确立。全国人大常委会的上述两个决定,使得基本法规定的“最终达至”的普选目标,在香港回归20年之际变成“可望又可及”的事情。这不仅顺应了香港社会的民主诉求,也显示了中央政府和特区政府推进香港民主发展的诚意,是“一国两制”成功实践的里程碑和新亮点。

行政长官普选制度具有香港特色

  根据基本法和全国人大常委会有关决定,行政长官普选制度的基本内容包括三个方面:一是提名办法。行政长官普选时先组成一个有广泛代表性的提名委员会。提名委员会人数为1200人,由四大界别等比例组成,即工商、金融界300人,专业界300人,劳工、社会服务、宗教等界300人,立法会议员、区议会议员代表、乡议局代表、港区全国人大代表和全国政协委员代表共300人。提名委员会组成后,按照民主程序从参选人中提名产生23名行政长官候选人。每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。二是普选办法。由香港特别行政区500多万合资格选民从提名委员会提名产生的行政长官候选人中,以一人一票方式选出一名行政长官人选。三是任命办法。在香港当地普选产生行政长官人选后,报中央人民政府任命。上述三方面内容共同构成完整的行政长官普选制度。

  提名委员会提名产生行政长官候选人,是香港特别行政区行政长官普选制度的一个主要特点。香港特别行政区第一任行政长官由400人的推选委员会选举产生,第二任至第四任行政长官由8001200人的选举委员会选举产生。这几次选举实践都表明,选举委员会的组成恰如香港社会的一个缩影,涵盖方方面面,具有广泛代表性,而且运作良好。按照选举委员会模式组成普选时的提名委员会,体现了历史沿革,是一种比较自然的制度演变。行政长官普选制度的另一重要特点,是当选的行政长官人选报中央人民政府任命。这是由香港特别行政区的宪制地位所决定的。它与提名委员会提名、全社会一人一票选举相结合,形成了行政长官必须获得香港社会和中央政府“双认可”的机制,并融合了选任制和委任制的元素,也是一种制度创新。

  特区政府经过广泛公众咨询后,在基本法和全国人大常委会有关决定的基础上提出了2017年行政长官普选的具体方案。其中许多规定,包括将提名分为委员推荐和委员会提名两个阶段、获120名提名委员推荐即可“入闸”、设定最多不超过240名委员推荐的上限以确保有足够多的人选供提名委员会选择、每名提名委员提名时可投2N票、提名采取无记名方式等,进一步细化了普选制度,尽可能地体现了民主、开放、公平、公正等原则。

行政长官普选制度适合香港实际情况

  评判一项政治制度包括普选制度的优劣,最重要的标准就是看它是否适合该国或该地区的实际情况。正如俗话所说,“鞋子合不合脚,自己穿了才知道。”制定行政长官普选制度所依据的“香港特别行政区的实际情况”内涵丰富,包括“一国两制”、“港人治港”、高度自治实践的总体运行情况以及下列几方面应当特别关注的情况:

  第一,香港特定的宪制地位。香港特别行政区不是一个独立或半独立的政治实体,而是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域。特别行政区的创制、享有的高度自治权、实行的社会制度、设立的政治体制包括普选制度安排,都是中央政府通过国家宪法和香港基本法确定的。香港特别行政区与中央政府的关系属于单一制国家内的地方与中央关系。香港特别行政区的普选制度是一国之内的地方性选举制度。这两条决定了香港特别行政区普选制度的基本定位。

  第二,香港特殊的民主发展情况。众所周知,在中英就香港前途问题谈判前的一百多年间香港毫无民主可言。连港督自己都声称“总督的权力仅次于上帝”。香港的民主化进程,起因不同于其他一些国家和地方,不是二战之后以及上世纪六七十年代兴起的反殖或独立运动,而是在中国政府对香港恢复行使主权的历史背景下,英国政府有计划地部署撤退和中国政府对香港实行“一国两制”方针共同作用的结果。香港民主发展的历史不长。即使从1985年作为港督咨询机构的立法局引入间接选举算起,选举历史至今只有30年;而从1997年由港人担任行政长官算起,仅仅18年。反观西方民主发展史,英国从1688年“光荣革命”确立君主立宪制至1969年规定18岁以上公民享有选举权,历经近300年;美国从1787年宪法明确国会和总统由民主选举产生至1971年规定18岁以上公民享有选举权,历经近200年。相比之下,香港的民主发展堪称快速。用历史的眼光看,香港的民主发展包括选举制度尚处于逐步培育、渐趋成熟的过程中。

  第三,香港复杂的社会政治生态。绝大多数香港同胞都是爱国爱港的,在香港主张与中央搞对抗甚至鼓吹“港独”言论的人只是极少数。但正如邓小平先生早就告诫的,确实有人企图“把香港变成一个在‘民主’的幌子下反对大陆的基地”。香港本地一位著名学者在论著中也指出,香港一些反对派并不像西方的“忠诚反对派”,他们从根本上不认同国家宪制,甚至妄图推翻中国共产党的执政地位和内地实行的社会主义制度,煽动民意对抗中央,争夺香港的管治权。去年发生的“占中”非法活动暴露出的问题,包括香港部分反对派人物与外部势力的勾连问题,不能不令人警醒。这种状况是在香港实行普选必须面对的社会政治现实的另一面。

  第四,香港多元的利益诉求状况。香港长期实行资本主义制度,不同社会阶层、界别之间的利益诉求多种多样,希望通过政治参与影响经济、民生等政策的意向明显。比如,工商界、专业界虽然在人数上不占优势,但对香港经济繁荣和社会发展具有举足轻重的影响,他们对实行普选可能导致的民粹主义、福利主义倾向比较担忧。在选举制度中,通过适当机制安排,兼顾社会各方利益,确保均衡参与,才能保持经济繁荣发展,维护社会和谐稳定。

 

行政长官普选制度合宪、民主、正当、稳健

  如果说适合香港特别行政区的实际情况是行政长官普选制度的根本立足点,那么,行政长官普选制度本身还具有不少优点或特点:

  1.合宪性。基本法与我国宪法共同构成香港特别行政区的宪制基础。香港特别行政区的普选源自基本法,严格依照基本法落实普选是法治的要求。“公民提名”、“政党提名”等主张都有一个通病,就是罔顾基本法,背离基本法另搞一套。全国人大常委会有关决定确定的普选制度完全依照基本法规定,具有坚固的法律基础。

  2.民主性。行政长官普选制度是经过民主程序制定的民主规则。提名委员会由四大界别产生的1200人组成,涵盖社会各界精英人士,具有广泛代表性,民意基础远远超过任何一个政党、政治派别或一定数量的“公民提名”,从以往情况看绝大多数代表人士也都是以负责任的态度行使权力;获得过半数提名委员会委员支持成为候选人,体现了提名委员会机构提名的性质及其整体意志,符合少数服从多数的民主原则;提名产生23名候选人,保证了选举的竞争性;全体合资格选民以一人一票方式选出行政长官人选,体现了普选“普及而平等”的最重要内涵。从整个普选过程看,提名委员会具有把关功能,但决定选举结果的是500万选民。

  3.正当性。行政长官普选制度之争的核心问题是要不要坚持行政长官由爱国爱港人士担任,抑或是否允许与中央政府对抗的人当行政长官。这既是政治标准问题,也是法律标准问题,还是政治伦理问题。古往今来,世界上任何国家的中央政府都不可能允许与其对抗的人担任地方行政首长。要求行政长官爱国爱港,天经地义;防范与中央对抗的人担任享有高度自治权的特别行政区的行政长官,实有必要;行政长官普选制度为此提供相应法律保障,顺理成章。确保选出港人拥护、中央信任的行政长官,也是香港特别行政区与中央政府保持良好关系、实行良好管治的必要条件,符合香港民众的根本利益和福祉。

  4.稳健性。历史经验和教训告诉我们,实行普选是社会政治制度的重大变革,涉及重大社会关系和利益格局的调整变化,必须注重稳健,力避脱离自身实际、超越发展阶段搞冒进,或搞一步登天式的极端民主。行政长官普选制度体现了稳中求进原则,特别是提名委员会提名等制度安排有助于促进不同利益代表和不同政治背景的人士沟通协商,聚焦社会整体利益,发挥集体理性的把关作用,从而降低普选可能带来的各种风险。

普选制度没有国际标准

  纵观人类政治制度发展的历史过程,由于各国各地区的历史、文化、宗教信仰、政治传统、经济社会发展水平等各不相同,世界上并没有统一适用的政治制度包括普选模式。即使是同样实行普选制的国家,其选举制度也不尽相同。在英国,选民不能直接投票选举首相,而只能选举产生议会下议院的议员,内阁由议会多数党负责组建,国家元首则仍实行世袭制。在美国,总统是由选举人团间接选举产生。由于绝大多数州的选举人选举采取“赢者通吃”原则,历史上曾出现过四次候选人赢得多数选民选票却输掉选举人票而落选的情况。世界上也没有任何一部规范各国各地区政治制度的国际公约,联合国《公民权利和政治权利国际公约》其实是关于人权而非普选制度的国际公约。该公约的核心要求是确保缔约国人民享有的权利不因“种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等”而有所区别,确保有关权利“不受不合理的限制”,确保“选举人的意志的自由表达”。从世界范围内的普选情况看,选举权的“普及而平等”并不是绝对的,对选举权特别是被选举权作出合理限制是常见的,也是必要的。亦如联合国人权中心《人权与选举:选举的法律、技术和人权手册》中所言,“我们认同没有一套政治制度或选举办法适合所有人和所有国家”。因此,所谓普选“国际标准”其实是误导公众的伪命题。

  在基本法起草过程中,围绕香港政治体制设计问题的争论一度十分激烈。1987416,邓小平先生会见基本法起草委员会委员时语重心长地说:“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度,这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜。”198863,邓小平先生在会见“九十年代的中国与世界”国际会议全体与会者时再次阐述了这一观点,并强调“如果硬要照搬,造成动乱,那是很不利的。这是个非常实际的严重问题”。邓小平先生的这一重要思想,对行政长官普选制度的设计也具有很强的指导性。客观地分析香港过去取得的成功,从政治体制层面来说,一个重要原因就是实行以高效灵活著称的行政主导体制,而不是“三权分立”。这也是香港特别行政区政治体制设计及其运作不能偏离的一项重要原则。

普选制度应放在“一国两制”制度框架内考量

  把握好看问题的角度十分重要。习近平主席曾明确指出,办好香港的事情,关键是要全面准确地理解和贯彻“一国两制”方针,切实尊重和维护基本法权威。这句话高瞻远瞩,切中要害,也为正确认识行政长官普选问题提供了最为重要的指引。评判香港特别行政区的普选制度,不能简单地与外国类比,而一定要把它放到“一国两制”和基本法所确立的大的制度框架内考量。不仅要从香港的角度看,还要从中央政府的角度看;不仅要看到它对香港内部各方面利益关系以及香港繁荣稳定带来的影响,还要看到它对香港与中央的关系、对国家安全带来的影响;不仅要追求民主成分的提高,还要讲究原则和底线。也只有全面准确地按照“一国两制”方针和基本法规定确定行政长官普选制度,把有关规则立好,才能确保将来香港实行的普选不会出方向性问题,确保香港和国家的长治久安。香港的一些政治力量和人物也才能知所趋避,逐渐调整政治立场,以实际行动寻求与中央政府的政治互信和良性互动,从而谋取自身发展的更大空间。

树立对香港特色行政长官普选的制度自信

  习近平主席、李克强总理、张德江委员长等中央领导人和中央有关部门负责人近期的讲话释放出一个最重要的信息,就是中央政府真诚期望香港2017年实现行政长官普选。这一决心和诚意已昭然天下。从根本上来说,这种决心和诚意来源于中央政府长期坚定不移地贯彻执行“一国两制”方针的决心,来源于坚信香港同胞一定能够管治好香港的信心,来源于对国家富强、民族振兴的发展态势的自信力。当今中国取得的巨大成就、展示的兴盛气象和美好前景,已经雄辩地证明了中国特色社会主义制度的优越性。“一国两制”作为中国特色社会主义事业的重要组成部分,已经以其成功实践打破了曾经出现过的许多悲观预言。我们有理由相信,有香港特色的普选制度也一定能够行得通,成功实践这一制度必将为世界政治制度乃至人类政治文明作出新贡献,增添新光彩。对香港社会各界人士来说,现在最重要的是要树立一种自信:坚信香港特别行政区的行政长官普选制度不仅是香港历史上最民主的制度,而且是最适合现阶段香港实际情况的制度,是完全符合“一国两制”方针和基本法的制度,是切实可行的好制度。

  对于一个新制度诞生时必然引发的争论甚至经历的曲折,我们应以正常的心态看待。而维护这一制度,特别是回应与此相关的种种恶意攻击时,则应当多一些理直气壮。(来源:中央政府驻港联络办网站)

 

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